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Constitution de 1958 – Cours de Licence de Droit

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1 Dans ce cours de Licence de Droit sur la Constitution de 1958, vous allez apprendre ce que vous avez besoin de savoir pour votre Licence de Droit.

Dans ce cours de Licence de Droit sur la Constitution de 1958, vous allez apprendre ce que vous avez besoin de savoir pour votre Licence de Droit.

La Ve République se caractérise par des dispositions dont la teneur, originale, a été profondément révisée depuis 1958 (I) alors que la pratique des institutions, après une longue phase présidentialiste (1958-1986), a évolué vers le parlementarisme jusqu’à l’instauration du quinquennat présidentiel depuis 2002 (II).

A.    L’élaboration de la Constitution de 1958

1.    Les circonstances

La Constitution de la Ve République, comme presque toutes ses devancières, est le fruit d’une grave crise politique.

o   Double mouvements

Au printemps 1958, le fragile régime de la IVe République affronte une crise qu’il ne peut maîtriser : la révolte algérienne et, face à elle, la radicalisation de la population européenne de ce territoire comme de l’armée coloniale qui combat la rébellion nationaliste.

o   Appelle au général DeGaulle

Face à la menace d’un coup d’État militaire en métropole (il a déjà été opéré le 13 mai à Alger après la nomination d’un président du Conseil jugé trop « libéral» : le démocrate-chrétien Pierre Pflimlin), le président de la République René Coty fait appel au général de Gaulle pour constituer un gouvernement, non sans avoir menacé de démissionner si sa proposition n’était pas entérinée par l’Assemblée nationale.

Constitution de 1958
Courage !
o   Installation du général
  • Investiture sur fonds de révision

Après quelques palabres avec la classe politique, le général est investi par l’Assemblée nationale le 1 er juin à la tête d’un gouvernement où ses fidèles contrôlent les postes-clés, les autres étant abandonnés aux leaders des partis traditionnels. Mais les votes les plus importants se déroulent deux jours plus tard : les pleins pouvoirs accordés au gouvernement pour six mois et surtout la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant dérogation transitoire aux dispositions de l’article 90 de la Constitution concernant la révision. En fait de révision, c’est une Constitution nouvelle qui va être élaborée.

  • Les principes de la révision

La loi constitutionnelle transfère le pouvoir constituant au gouvernement (et non à Charles de Gaulle, afin de marquer symboliquement la différence avec la loi du 10 juillet 1940 qui avait confié ce pouvoir à Philippe Pétain) mais ce pouvoir est partagé :

  • Le projet du gouvernement devra respecter cinq principes fondamentaux : le principe démocratique (le suffrage universel est la source du pouvoir et l’exécutif comme le législatif en dérivent) : le principe de séparation des pouvoirs ; le Principe parlementaire de responsabilité du gouvernement devant le parlement ; le principe d’indépendance de la justice, garante des libertés ; le principe d’association de la République avec les peuples d’outre-mer.
  • À ces cinq principes de fond s’ajoutent des conditions de forme. La principale est l’obligation de soumettre le projet à l’approbation populaire par référendum. Auparavant, le gouvernement aura consulté pour avis un « comité consultatif » composé pour les deux tiers de parlementaires (26 sur 39) ainsi que le Conseil d’État.

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2.    La rédaction de la Constitution de 1958

o   Le groupe de travail et les influences

Le garde des Sceaux, Michel Debré, est chargé de préparer un avant-projet avec le concours d’un groupe de travail constitué de hauts fonctionnaires dont la plupart sont issus comme lui du Conseil d’État : parmi eux, Raymond Janot, qui représente le cabinet du général de Gaulle, et dispose d’une influence prépondérante.

Cet avant-projet doit développer les orientations présentées par Charles de Gaulle en Conseil des ministres. Les travaux du groupe de travail sont soumis à un comité interministériel composé du président du Conseil, du garde des Sceaux et des ministres d’État j (Guy Mollet, socialiste, Pierre Pflimlin, MRP, Louis Jacquinot, indépendant et Félix Houphouët-Boigny, UDSR).

>> Le projet gouvernemental est donc la résultante de quatre influences :

  • celle prépondérante du général de Gaulle,
  • celles non négligeables de Michel Debré, des anciens responsables de la Quatrième République (les ministres d’État) et des hauts fonctionnaires du Conseil d’État.
o   Le développement des idées
  • Approche de De Gaulle : chef d’état fort et parlementarisme d’apparence

Les idées constitutionnelles du général sont connues depuis le discours de Bayeux du 16 juin 1946, et « ce qui va être fait, c’est en somme ce que l’on a appelé le discours de Bayeux » (Mémoires d’Espoir, Omnibus, 1999, 1, p. 34).

Le projet gaullien repose :

  • d’abord sur la restauration de l’autorité de l’État après 150 ans de crises : cet État fort nécessite de séparer l’État des partis, jugés comme des instruments de division, et de placer à sa tête un chef de l’État garant de sa continuité, assurant par son « arbitrage » la primauté de l’intérêt général sur les contingences politiques et disposant de pouvoirs exceptionnels en cas de péril national. Ce chef de l’État ne procédera pas du parlement mais d’un corps électoral plus large.
  • Quant au régime parlementaire maintenu parallèlement au pouvoir d’État, il serait caractérisé par un parlement bicaméral (la seconde Chambre représentant les intérêts locaux et socio-économiques) et un gouvernement procédant du chef de l’État. Un tel régime préserverait les apparences du parlementarisme mais réserverait l’essentiel du pouvoir au chef de l’État, clé de voûte des institutions.

Après Bayeux, Charles de Gaulle introduira la dimension référendaire sous l’influence de René Capitant (qui plaide en sa faveur au sein du mouvement gaulliste, le RPF) afin de réduire par l’appel au peuple l’influence des partis, mais cet ajout ne modifiera pas l’essentiel de son projet.

  • Approche de Michel Debré : parlementarisme rationnalisé d’inspiration anglaise

À cette approche font écho les thèses de Michel Debré lui aussi favorable à une « monarchie républicaine » mais plus soucieux de définir concrètement le « parlementarisme rationalisé » où un gouvernement fort serait capable de brider les chambres :

  •  grâce à la maîtrise de la procédure législative et budgétaire
  • Et à une limitation drastique de l’engagement de responsabilité du cabinet devant le parlement.

Admirateur du régime britannique auquel il souhaiterait emprunter également le mode de scrutin (majoritaire à un tour), Michel Debré sera secondé par les légistes du conseil d’État eux aussi soucieux de limiter la souveraineté parlementaire.

  • Deux approches jugées trop poussées par les partis traditionnels

Ces conceptions sont totalement étrangères aux représentants des partis traditionnels au sein du gouvernement car même s’ils concordent avec Michel Debré dans la nécessité de « rationaliser » le parlementarisme pour avoir vécu les effets négatifs de la toute-puissance parlementaire, il ne s’agit pour eux que de corriger les excès, non de changer la nature du régime.

o   Aboutissement : un texte de compromis
  • Plusieurs lectures possibles

La nécessité de concilier ces deux courants explique que le texte final (auquel le comité consultatif n’apportera que des retouches) soit un texte de compromis, susceptible de plusieurs lectures, suivant que l’on insiste :

  • sur les moyens dont dispose le chef de l’État (césarisme),
  • sur le couple président/Premier ministre (orléanisme, selon M. Duverger),
  • sur le collège de notables ruraux qui élit le président et le Sénat et pourrait limiter le poids du suffrage universel (république sénatoriale, selon M. Prélot)
  • sur ce qui reste du parlementarisme (et qui explique le « oui » des vieux partis à la Constitution).
  • Un texte flou sur l’application des dispositions souhaitées par DG

Si le général de Gaulle a pu faire intégrer l’essentiel de ses conceptions sur le rôle du chef de l’État et Michel Debré sur le parlementarisme rationalisé, le flou demeure quant à l’articulation entre la dimension parlementaire et la dimension « pouvoir d’État » de la Constitution (notamment sur le rapport entre le Premier ministre d’une part, le président et le parlement de l’autre).

De même, la désignation du président et la composition du Sénat, à propos desquelles de Gaulle a préféré rester prudent, restent des dossiers ouverts.

>> Ce sont des révisions de la Constitution et surtout la pratique qui en sera faite qui trancheront entre ces lectures et lèveront les ambiguïtés.

3.    La mise en œuvre de la Constitution de 1958

Le gouvernement ayant quatre mois pour aboutir (sinon le parlement se réunirait de plein droit dans la seconde quinzaine d’octobre), le texte gouvernemental est achevé fin juillet 1958 puis soumis en août au comité consultatif constitutionnel.

Après l’examen du Conseil d’État, le texte est définitivement adopté par le gouvernement le 3 septembre. Le 28 septembre, le référendum constituant est marqué par une large victoire du « Oui » (79,25 %), seuls 15 % des inscrits s’étant abstenus. La Constitution adoptée et promulguée le 4 octobre, le gouvernement tranche en faveur du scrutin majoritaire uninominal à deux tours pour l’élection des députés (Michel Debré aurait préféré un seul tour).

Les élections législatives se déroulent en novembre et l’élection présidentielle (où Charles de Gaulle est élu haut la main par le collège électoral des sénateurs) en décembre. Il faudra attendre les élections sénatoriales d’avril 1959 pour que le régime soit définitivement en place.

B.    Une Constitution parlementaire

La Constitution de 1958, telle qu’elle est présentée par ses rédacteurs à la veille de son entrée en vigueur, est celle d’un régime parlementaire rééquilibré.

o   La nouvelle répartition des pouvoirs
  • Naissance d’un véritable pouvoir gouvernemental

Pour la première fois, face à un parlement à nouveau bicaméral (du fait de la réévaluation du Sénat), apparaît un véritable pouvoir gouvernemental. Celui-ci est également bicéphale, et comprend le titulaire du pouvoir d’État le président de la République — et le gouvernement, dirigé par le Premier ministre.

  • Un double rééquilibrage des pouvoirs à la fois pour le président mais aussi pour le PM

Par rapport aux Constitutions de 1875 et 1946, la Constitution du 4 octobre 1958 opère un double rééquilibrage, en faveur du chef de l’État mais aussi, et c’est peut-être la nouveauté principale — en faveur du Premier ministre.

o   Malgré des pouvoirs importants : il n’y pas d’interférence avec les règles du parlementarisme
  • Si le président détient l’autorité de l’État et en assure la continuité grâce à ses  pouvoirs de crise (l’article 16 lui donnant les pleins pouvoirs et l’article 12 lui permettant de dissoudre),
  • s’il peut en appeler au peuple par voie de référendum, l’ensemble de ces pouvoirs étant exercés sans contreseing,
  • s’il est le garant de la Constitution, de l’indépendance nationale et des engagements de la France,
  • s’il est le responsable de l’ancien empire colonial (à travers la présidence de la «Communauté »)

>> Ces pouvoirs relèvent du domaine suprême de l’État et n’interfèrent pas avec le second domaine, celui de la gestion politique quotidienne qui est régi par les règles du parlementarisme.

o   Etablissement d’un nouvel équilibre

Le régime parlementaire se présente en 1958 sous la forme d’un équilibre entre le gouvernement (et non l’exécutif), qui détermine la politique de la nation » (art. 20) et le parlement bicaméral qui vote la loi et contrôle le gouvernement (celui-ci étant responsable devant l’Assemblée).

  • Influence britannique

Le modèle parlementaire est cette fois britannique :

  • le pouvoir réglementaire est élargi par la limitation du domaine de la loi (art. 34)
  • et surtout les règles dites du parlementarisme rationalisé » qui, brisant la tradition du régime d’assemblée, font du gouvernement le maître du jeu parlementaire (maîtrise de l’ordre du jour, contrôle du droit d’amendement, limitation de l’initiative parlementaire notamment en matière financière).
  • Conception inverse de la notion de responsabilité existant jusqu’alors : présomption de confiance

Cette autorité du gouvernement est garantie par une série de mécanismes politiques : la Constitution inverse la conception même de la responsabilité gouvernementale devant le parlement puisque désormais le gouvernement est présumé disposer de la confiance des députés. C’est à eux de faire la preuve (Const., art. 49) qu’elle n’existe pas, la motion de censure ne recensant que les votes hostiles.

  • L’Assemblée nationale est soumise aux pressions du gouvernement

Par ailleurs, l’Assemblée nationale vit sous la menace de la dissolution, épée de Damoclès désormais dispensée de tout contreseing et laissée à l’appréciation souveraine du président de la République.

  • Création du conseil constitutionnel

Enfin, la Constitution de 1958 innove en créant le Conseil constitutionnel. Cette pâle copie des cours constitutionnelles allemandes et italiennes est instaurée dans un but précis : veiller à maintenir le parlement dans son  domaine législatif à travers le contrôle de constitutionnalité des lois.

>> L’économie de la Constitution est donc originale : l’ancien régime parlementaire est bouleversé du fait de l’amputation du pouvoir d’Etat confié au président de la  République et du rééquilibrage du domaine parlementaire au profit du gouvernement. Cette modification fondamentale bouleverse les traditions politiques et nécessite une série d’ajustements entre les pouvoirs (entre président et gouvernement, Sénat et Assemblée, gouvernement et parlement) qui ne pourront venir que de la pratique, c’est-à-dire des acteurs politiques et des rapports de force qui s’établiront entre eux.

C.    Les révisions successives : Constitution de 1958

1.    La procédure de révision

a)     Le domaine de la révision

Limitation dans l’objet :

  • Comme dans la Constitution de 1946, et par allusion directe au précédent de 1940, « aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire ».
  • De même, conformément à la tradition (révision de 1884 et Constitution de 1946), « la forme républicaine de gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision », mais cette disposition n’interdit plus (comme en 1884 et 1946) aux membres des familles ayant régné sur la France d’être élus à la présidence de la République.
b)    La procédure régulière de l’article 89 de la Constitution

Le constituant de 1958 a prévu une procédure complexe de révision (qui fait l’objet du titre XVI, De la révision, et de son art. 89) qui rend celle-ci difficile. Deux organes constitutionnels en ont l’initiative : le parlement ou le président de la République.

o   Initiative du parlement

Dans le premier cas, tout parlementaire peut prendre l’initiative d’une proposition de révision qui devra être par les Chambres :

  •  examinée selon la procédure fixée par l’article 42, alinéa 2 de la Constitution (examen en séance en première lecture six semaines après le dépôt de la proposition de loi afin de laisser un temps suffisant à l’examen en commission puis examen en séance devant la seconde assemblée quatre semaines après la transmission)
  • et votée en termes identiques à la majorité simple des suffrages exprimés.

En cas de désaccord d’une des deux Chambres, la procédure s’arrête donc.

Si le texte est voté par celles-ci, le président de la République soumet la proposition de loi constitutionnelle au peuple par référendum.

>> Une telle procédure semble mettre à l’écart le président de la République et le gouvernement. En fait il n’en est rien car le gouvernement contrôle largement l’ordre du jour des Chambres ce qui lui a permis jusqu’à présent d’enterrer les innombrables propositions de révision dont aucune n’a abouti depuis 1958.

o   Initiative du Premier Ministre
  • Fonctionnement en règle général

Dans le second cas, c’est le Premier ministre qui est à l’origine du projet de révision mais c’est le président de la République qui joue le rôle essentiel :

  • le projet de révision est proposé par le Premier ministre au Président de la République qui, s’il l’approuve, le transmet aux Chambres.
  • Si celles-ci, après avoir examiné le texte selon la procédure de l’article 42 de la Constitution — qui prévoit de surcroît que c’est le texte du projet de révision constitutionnelle déposé par le gouvernement qui est examiné en séance pour la première lecture — le votent en termes identiques (à la majorité simple des suffrages exprimés), c’est au président de la République de décider s’il le soumet au référendum ou s’il le soumet au Congrès, c’est-à-dire à la réunion des deux Chambres (qui siègent alors à Versailles) qui doit approuver le projet à la majorité des trois cinquièmes.

Une seule utilisation : La procédure référendaire était considérée comme la procédure normale par les constituants de 1958. Il a fallu pourtant attendre le référendum du 24 septembre 2000 sur le quinquennat présidentiel pour que le référendum de l’article 89 de la Constitution soit enfin utilisé, toutes les autres révisions conduites sur la base de cet article ayant utilisé la procédure du Congrès.

  • Fonctionnement en période de présidentialisme majoritaire et en période de cohabitation
  • En période de présidentialisme majoritaire, l’initiative politique de la révision appartient au chef de l’État et le premier ministre ne fait que traduire sa volonté.
  • En période de cohabitation, le président dispose d’un double droit de veto étendu en amont et aval de la procédure: il peut refuser de transmettre aux Chambres le projet de révision que lui a proposé le Premier ministre. De même c’est au président de décider, une fois le projet approuve par les deux Chambres, s’il donne suite et dans ce cas de choisir entre la procédure du Congrès et celle du référendum.
  • En pratique, place prépondérante aux rapports de force politique

Cette procédure nécessite un accord entre les deux têtes de l’exécutif mais en pratique c’est le rapport de force politique entre elles qui est décisif :

  •  En période de coïncidence des majorités présidentielle et parlementaire, la primauté présidentielle fait de tout projet de révision une initiative du chef de l’État.
  • En période de cohabitation et s’il y a divergence entre le président et le gouvernement, la révision devient impossible, sauf à ce que le Premier ministre impose sa volonté à un président affaibli (comme en 1993-1995).

Exemple :

Imposition : En 1993, c’est un président très affaibli qui a accepté les révisions constitutionnelles (sur le Conseil supérieur de la magistrature et le droit d’asile) qui correspondaient au programme de la majorité parlementaire.

Compromis politique : En 1998, la révision imposée par le Conseil constitutionnel pour rendre le traité d’Amsterdam compatible avec la Constitution a été possible grâce à l’accord politique entre le Premier ministre, chef de la majorité parlementaire, et le président.

Compromis politique : Il en a été de même en 1999 où un compromis politique entre le président et le Premier ministre a permis la révision sur la parité hommes/femmes et en 2000 à propos du quinquennat présidentiel. En l’absence d’un tel accord, le président Chirac a bloqué le projet de révision du statut du Conseil supérieur de la magistrature, après son vote par les deux Chambres en novembre 1998, en refusant durant un an de convoquer le Congrès. Celui-ci, convoqué finalement le 24 janvier 2000, ne put se réunir : craignant de ne pouvoir obtenir la majorité des trois cinquièmes requise, le président, par décret contresigné du Premier ministre le 19 janvier, a abrogé le décret de convocation, bloquant une nouvelle fois la révision. C’est la première fois qu’un tel ajournement se produisait depuis 1958.

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o   Droit de véto du Sénat

Si le président de la République est le maître de l’initiative en matière constitutionnelle et impose ses choix au couple gouvernement/Assemblée, le Sénat dispose lui aussi d’un droit de veto constitutionnel puisque tout projet ou proposition nécessite l’accord des deux assemblées.

Qu’il refuse et le projet est enterré (comme en 1984) ; mais la seconde Chambre peut aussi contraindre l’exécutif à un compromis qui lui soit favorable (comme en 1992).

L’absence de commission mixte paritaire pour les procédures de révision constitutionnelle rend difficile la négociation entre les deux assemblées si leur majorité est différente. Lorsqu’elle est identique, comme lors de la maxi-révision de 2008, une commission mixte informelle composée des représentants des groupes parlementaires de la majorité des deux assemblées se réunit sous la houlette du Premier ministre afin d’élaborer un texte commun qui sera ensuite adopté « conforme » par les deux Chambres.

o   Limite : Problématisation sur le rôle des constituants de principes

Le mode d’élaboration primaire de textes constitutionnels ou para-constitutionnels par des commissions d’experts (commission Coppens pour le droit de l’environnement, commission Avril pour la responsabilité pénale du président de la République ou commission Balladur de 2007 « de modernisation et de rééquilibrage des institutions » pose par ailleurs la question du rôle des constituants de principe (le peuple et son représentant. le parlement) dans la conception et l’élaboration des normes constitutionnelles.

Exemple : Ainsi, lors de la révision de 2008, l’élaboration du texte a été une véritable coproduction non prévue par la Constitution : un comité d’experts élabore le texte initial sur la base d’une lettre de mission du président de la République dans laquelle celui-ci suggère des grandes orientations. Sur la base des propositions du comité d’experts. le président adresse au Premier ministre une directive qui énumère ce que le chef de l’État retient des travaux du comité : le gouvernement rédige sur ces bases le projet de loi constitutionnelle et le Parlement effectue un travail de réécriture et d’amendement : l’avantage de cette procédure est de confier au comité d’experts le soin de débroussailler le terrain, d’associer en son sein experts et acteurs politiques, d’anticiper d’éventuels compromis politiques sur le vote au Parlement du fait de l’ouverture du comité à l’opposition. L’inconvénient est de limiter le rôle du gouvernement à celui de greffier et celui du Parlement à un rôle non de conception, mais de correction. À l’image de sa place dans la procédure législative.

c)     L’utilisation de l’article 11 de la Constitution

À la procédure régulière de révision de la Constitution prévue à l’article 89, le général de Gaulle a préféré à deux reprises une autre, celle de l’article 11 de la Constitution.

Il y recourt une première fois en octobre 1962 pour introduire l’élection populaire du président de la République.

o   Un article à la définition peu claire

Définition : Cette procédure, qui permet au président, sur proposition du Premier ministre (ce qui n’est qu’une formalité en cas de coïncidence des majorités) de saisir le peuple de « tout projet de loi » portant notamment sur l’organisation des pouvoirs publics n’a pas été explicitement prévue pour une révision constitutionnelle puisqu’elle ne figure pas dans le titre prévu à cet effet.

Un article 11 flou : Pourtant son libellé est ambigu, car la référence à « tout projet de loi peut inclure les lois ordinaires, les lois organiques et les lois constitutionnelles. L’article 11 adoptant une définition générique, certains en ont conclu (P. Lampué) que, sauf à vider cette disposition de tout effet (car si l’on exclut les lois de révision du champ de l’article, il faut écarter aussi les autres types de loi), il fallait accepter de les intégrer dans le domaine de l’article 11.

o   Le référendum de 1962 : un recours critiqué
  • Intérêt pour De Gaulle

D’un point de vue politique, si de Gaulle décide d’y recourir, c’est qu’il sait que son projet se heurtera à l’opposition résolue des deux Chambres (il n’a pas de majorité au Sénat, il n’en a plus à l’Assemblée depuis la fin de la guerre d’Algérie), alors que leur approbation est incontournable selon les dispositions de l’article 89.

  • Article critiqué

Rares sont les juristes (P.Lampué, R. Capitant) qui approuvent le recours à une procédure que le Conseil d’État rejette à l’unanimité moins une voix dans un avis rendu le 1 er octobre. Quant au Conseil constitutionnel, divisé, il jugera au lendemain du référendum qu’il est incompétent pour apprécier la constitutionnalité de la loi référendaire, l’article 61 de la Constitution limitant son pouvoir de contrôle aux lois votées par le parlement, ce qui aboutit à faire du président le seul interprète de l’article 11 et donc de son utilisation extensive.

  • Validité mais non unanimité

L’issue positive du référendum d’octobre 1962 a-t-elle validé l’utilisation de cette procédure a posteriori, au nom de la souveraineté du peuple ? Outre que le peuple souverain est lui aussi soumis aux règles de l’État de droit (sinon tous les plébiscites des régimes totalitaires seraient validés au nom de cette théorie du peuple souverain), l’objet du référendum de 1962 n’était pas de trancher la querelle juridique. Il reste que personne n’a contesté la validité de la révision ainsi opérée même si le débat sur la constitutionnalité de la procédure a rejailli aussi vivement en 1969.

o   Le référendum de 1969 : échec de l’établissement d’une coutume constitutionnelle

Une apparente coutume constitutionnelle qui s’effondre par l’échec du referendum : Une seconde fois, en avril 1969, Charles de Gaulle recourt en effet à l’article 11 à propos d’un projet qui se heurte à l’opposition d’autant plus vive du Sénat qu’il prévoit son démantèlement : le projet de révision, qui prévoit la création des régions. A surtout pour but de transformer le Sénat en assemblée consultative représentant les intérêts locaux et économiques (selon le projet de Bayeux) et de briser ce bastion de l’opposition au général depuis 1962. Si le Conseil d’État persiste à juger la procédure inconstitutionnelle, si certains juristes (G. Vedel) voient dans cette répétition les éléments d’une « coutume constitutionnelle », l’échec du référendum et la démission du général semblent sceller le destin révisionniste de l’article 11. Depuis 1969, cette disposition a été rarement utilisée (1972, 1988, 1992, 2005) et à des fins législatives. En ce qui concerne les révisions constitutionnelles, l’article 89 a été la seule procédure utilisée.

2.    Les révisions réussies et avortées sur la Constitution de 1958

a)     Les révisions réussies

Depuis 1958, trente-trois révisions de la Constitution ont été tentées ; vingt-quatre ont abouti, trois ont été rejetées et six n’ont pas été menées à terme. Deux ont utilisé la procédure controversée de l’article 11, une celle de l’article 85 et les autres celle de l’article 89 (majoritaire).

o   La révision du 28 octobre 1962 : un nouvel équilibre des institutions aux profits du président

Des deux révisions opérées selon la procédure de l’article 11 par le général de Gaulle, celle qui a abouti, le 28 octobre 1962 (promulguée le 6 nov. 1962), a modifié en profondeur l’équilibre des institutions : la modification des articles 6 et 7 relatifs à l’élection du président de la République introduit l’élection au suffrage universel direct, donnant au chef de l’État une légitimité démocratique et donc aux pouvoirs dont il dispose un poids politique considérable.

o   La révision du 18 mai 1960 : facilitation de l’indépendance des pays de la Communauté

La révision du 18 mai 1960 (promulguée le 4 juin 1960) a été opérée selon la procédure de l’article 85. Celle-ci, relative à l’ancien titre XII de la Constitution traitant de la Communauté (franco-africaine) a été utilisée pour simplifier la procédure de révision de ce même article 85 en permettant l’accès à l’indépendance des États membres africains de la Communauté par de simples accords conclus entre la République française et ces États. Ce titre (et donc l’art. 85) a été abrogé par la révision du 4 août 1995.

o   D’autres révisions

Les révisions conduites selon la procédure normale de l’article 89 ont eu un objet et une importance très variables.

  • La révision du 20 décembre 1963 : une réorganisation des sessions parlementaires

La révision votée le 20 décembre 1963 (promulguée le 30 déc. 1963), a modifié le calendrier des sessions parlementaires par révision de l’article 28 de la Constitution: ces modifications mineures ont établi l’ouverture des sessions à date fixe (le 2 oct. et e 2 avr. sauf s’ils tombent un jour férié) et avancé de trois semaines l’ouverture de la seconde session (sans en modifier la durée).

  • La révision du 21 octobre 1974 : une modification des conditions politiques du contrôle de constitutionnalité

La révision du 21 octobre 1974 (promulguée le 29 oct. 1974) a modifié les conditions de saisine du Conseil constitutionnel (en complétant l’art. 61 const.) : cette révision, en ajoutant à la saisine par les principaux personnages de l’État (Président de la République, Premier ministre, présidents de chacune des Chambres). Celle par 60 députés Ou 60 sénateurs, a modifié les conditions politiques du contrôle de constitutionnalité en en faisant un élément clé du statut de l’opposition parlementaire.

  • La révision par le congrès du 14 juin 1976 : clarification des conditions de l’élection présidentielle relative aux candidats

La révision votée par le Congrès le 14 juin 1976 (promulguée le 18 juin 1976) a répondu à la demande du Conseil constitutionnel (dans le rapport remis au lendemain de l’élection présidentielle de 1974) de compléter les dispositions relatives à l’élection présidentielle, notamment en cas d’empêchement ou de décès d’un candidat au cours de la campagne électorale ou à la veille de l’élection. L’article 7 a été révisé afin de permettre au Conseil constitutionnel de reporter l’élection si le décès se produit après la clôture du délai de présentation des candidats.

  • La révision la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 : suite au traité de l’Union Européenne

La signature du traité sur l’Union européenne en février 1992 a nécessité une nouvelle révision par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992, le Conseil constitutionnel ayant jugé certaines dispositions du traité (sur la monnaie unique, les visas et la citoyenneté de l’Union) incompatibles avec la Constitution.

La révision  a été opéré en même temps que la construction d’un mécanisme d’encadrement de l’immixtion du droit communautaire dans le droit fr : Au projet gouvernemental de créer un titre nouveau (Titre XV, Des Communautés européennes et de l’Union européenne) portant sur les seuls points soulevés par le Conseil (art. 88), le Sénat a fait ajouter la nécessité pour l’application de ces dispositions d’une loi organique votée en termes identiques par les deux Chambres, et le contrôle préalable par le parlement français des actes communautaires pris dans le domaine législatif ; par la même occasion, le français a été proclamé « langue de la République (art. 2 modifié) et le droit de saisine du Conseil constitutionnel sur la conformité d’un traité avec la Constitution étendu aux parlementaires (60 députés ou 60 sénateurs, art. 54 modifié).

  • Les révisions du 19 juillet 1993 et du 19 novembre 1993 : sous la motivation d’Edouard Balladur

Les deux révisions suivantes ont été effectivement proposées par le Premier ministre, Édouard Balladur disposant d’une confortable majorité parlementaire durant la seconde cohabitation (1993-1995) et pouvant imposer ses révisions à un président affaibli.

  • Une révision limitée par l’opposition : Le 19 juillet 1993, le Congrès a voté une révision (promulguée le 27 juill. 1993) limitée au Conseil supérieur de la magistrature (Const., art. 65) et à la responsabilité pénale des ministres (Const., art. 68) créant la Cour de justice de la République, alors que le président souhaitait une révision plus large, qui aurait repris les conclusions du Comité consultatif pour la révision de la Constitution institué par François Mitterrand en décembre 1992 mais boycotté par l’opposition, et qui avait fait l’objet de deux projets de révision constitutionnelle déposés le 10 mars 1993 sur le bureau du Sénat.
  • Une révision sous-fonds de réaffirmation de l’autorité des parlementaires face au Conseil Const: Le 19 novembre 1993, le Congrès a voté un nouvel article 53.1 de la Constitution (L. const. promulguée le 25 nov. 1993), qui limite le droit d’asile du fait de traités internationaux (en l’occurrence les accords européens dits « de Schengen »), alors que le Conseil constitutionnel avait invalidé une partie des dispositions de la loi Pasqua relative à la maîtrise de l’immigration, au nom du droit d’asile reconnu par la  Constitution dans son Préambule. En révisant la Constitution en faveur de la loi contre le Conseil constitutionnel, la majorité parlementaire a entendu implicitement rappeler que le parlement dispos d’une autorité supérieure au juge constitutionnel, et notamment du pouvoir de réviser la Constitution de façon à la rendre compatible avec la loi, et non l’inverse.
  • La révision du 31 juillet 1995 : une modification du référendum législatif et du droit parlementaire

La révision votée le 31 juillet 1995 (et promulguée le 4 août 1995), au lendemain de l’élection de Jacques Chirac à la présidence de la République, concerne à la fois le référendum législatif (art. 1 1) et le droit parlementaire.

D’une part le champ du référendum est élargi aux réformes relatives à la politique économique ou de la nation et aux services qui y concourent.

 De l’autre, une session parlementaire unique de neuf mois (octobre à juin) est instaurée (art. 28  tandis que l’ordre du jour est établi pour une séance par mois par les Chambres (art. 48. al. 3).

 Enfin le champ de l’immunité parlementaire est limité aux privatives ou restrictives de liberté (ce qui exclut désormais la mise en examen.

  • La révision du 19 février 1996 : vote par le parlement des lois de financement de la Sécurité Sociale

Le Congrès a adopté le 19 février 1996 un nouvel article 47-1 de la constitution (L. const. promulguée le 22 févr. 1996) qui prévoit le vote par le parlement des lois de financement de la Sécurité sociale. Le domaine de la loi a de ce fait été élargi (l’art. 34 Const. qui en fixe le champ. a donc été également modifié).

  • La révision du 6 juillet 1998 : intégration de l’accord de Nouméa dans la Constitution

Le Congrès a approuvé le 6 juillet 1998 une onzième révision relative à l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 (L const. promulguée le 20 juill. Ces accords, qui fixent l’évolution du territoire de Nouvelle-Calédonie, sont intégrés dans la Constitution sous la forme d’un Titre XIII rétabli (l’ancien. abrogé lors de la révision de 1995, avait trait à la Communauté africaine et malgache) comme « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie », l’article 76 nouveau ayant trait à la compétition du corps électoral devant ratifier ces accords et l’article 77 nouveau prévoyant qu’une loi-cadre transfert des compétences de l’État au territoire.

  • La révision du 18 janvier 1999 : une impulsion suite à une décision du Conseil Constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a jugé- en cohérence avec sa jurisprudence relative au traité de Maastricht – que certaines dispositions du traité d’Amsterdam, signé en 1997, qui transfèrent au Conseil des ministres européens se prononçant à la majorité qualifiée la décision en matière de droit d’asile, de politique d’immigration et de contrôle aux frontières, concernent des conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale et nécessitent donc une révision préalable de la Constitution (Décis. du 31 déc. 1997). Celle-ci a été opérée par le Congrès le 18 janvier 1999 et a modifié l’article 88 de la Constitution.

  • La double révision du 28 juin 1999 : votée par le congrès pour surmonter les réserves du Constitutionnel

Deux autres révisions ont également été approuvées par le Congrès le 28 juin 1999 (L. const. promulguée le 8 juill. 1999). L’introduction du principe de parité hommes/femmes dans l’accès aux mandats électifs a nécessité la révision des articles 3 et 4 de la Constitution, relatifs respectivement au droit de suffrage et à la fonction des partis politiques. Afin de surmonter les réserves du Conseil constitutionnel (Décis. du 18 nov. 1982. Quotas IXIr sexe) rejetant toute discrimination positive au nom du principe d’égalité.

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Bonus (intérêt ?) Par ailleurs, la Cour pénale internationale instituée par le traité de Rome du 18 juillet 1998, a nécessité une révision constitutionnelle préalablement à son adoption, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 22 janvier 1999 déclarant certaines dispositions du traité contraires à la Constitution.

  • La révision du 14 septembre 2000 : modification de la durée du mandat

Le 14 septembre 2000, l’article 6 de la Constitution relatif à la durée du mandat du président de la République a été révisé pour la première fois selon la procédure de l’article 89 alinéa 2: le quinquennat a remplacé le septennat à la suite d’un référendum convoqué par le président. La loi constitutionnelle ayant été adoptée en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat (et promulguée le 2 oct 2000).

  • La révision du 17 mars 2003 : ensemble de dispositions relative à la décentralisation

Le 17 mars 2003, le Congrès a approuvé la révision du Titre XII pour reconnaître le principe de décentralisation, consacrer l’autonomie financière, le pouvoir réglementaire et le droit à l’expérimentation des collectivités territoriales et élargir l’autonomie des collectivités d’outre-mer (L const. promulguée le 25 mars 2003). Il a également révisé l’article 88-2 Const pour permettre la mise en œuvre du mandat d’arrêt européen (loi constitutionnelle du 28 mars 2003).

  • Le refus par référendum de la Constitution Européenne  (malgré approuvement mais acceptation de l’introduction de la Charte de l’Environnement

Le 28 février 2005, Le Congrès a approuvé deux révisions (lois constitutionnelles du Ier mars 2005).

  • La première permettait l’introduction du Traité portant la Constitution de l’Union européenne dans le droit français en modifiant le Titre XV de la Constitution si ce traité entrait en vigueur (et donc s’il était approuvé par les 25 États membres) : le rejet du traité par plusieurs États, dont la France par le référendum du 29 mai 2005, a annihilé cette révision conditionnelle — la première de ce genre dans l’histoire constitutionnelle — à l’exception de la disposition introduisant le recours automatique au référendum pour l’approbation des traités élargissant l’Union européenne à de nouveaux États.
  • La seconde révision concerne l’introduction de la Charte de l’environnement dans la Constitution.
  • Les révisions du 19 févier 2007 : une création d’une inviolabilité du chef d’Etat contrebalancée par une procédure de destitution

Le 19 février 2007, le Congrès a approuvé trois révisions (lois constitutionnelles du 23 février 2007).

  • La première modifie le Titre XIII de la Constitution relatif à la Nouvelle-Calédonie en étendant aux élections provinciales le collège restreint prévu pour le référendum d’autodétermination.
  • La seconde constitutionnalise l’abolition de la peine de mort en modifiant l’article 66.
  • La troisième modifie le régime de responsabilité du président de la République prévu au Titre IX en créant une inviolabilité temporaire du chef de l’État au cours de son mandat et en introduisant la procédure de destitution par le parlement réuni en Haute Cour.
  • La révision du 4 février 2008 : introduction du traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne, destiné à remplacer le traité portant constitution de l’Union européenne rejeté par référendum, a entraîné une révision de la constitution : celle-ci a été approuvée par le Congrès le 4 février 2008 et promulguée le 5.

  • La révision du 21 juillet 2008 : une modification massive de 40 articles : redéfinition des compétences et des rapports des organes instutionnels

La plus importante révision de la constitution a été votée par le Congrès le 21 juillet 2008 et promulguée le 23 juillet : près de 40 articles de la Constitution ont été modifiés (qui nécessitent 15 lois organiques), aboutissant à une réécriture générale du texte constitutionnel sans remettre cependant en cause ses éléments essentiels: des pouvoirs du Parlement à ceux du président de la République et du gouvernement, du Conseil constitutionnel au Conseil supérieur de la magistrature et aux autorités administratives indépendantes, ce sont tous les organes constitutionnels qui ont vu leurs compétences et leurs rapports réciproques redéfinis.

b)    Les échecs
o   Trois révisions ont été rejetées
  • la première, déjà mentionnée en avril 1969, selon la procédure de l’art. 11, sur les régions et le Sénat et qui entraîne la démission de Charles de Gaulle ;
  • la seconde, en juillet 1984, qui voit le Sénat refuser la révision de l’article 11 proposée par François Mitterrand, révision qui ajoutait au champ référendaire les garanties fondamentales en matière de libertés publiques.
  • La troisième, en mars 1990, où le Sénat refuse l’institution du contrôle de constitutionnalité par voie d’exception (elle sera introduite par la révision de juill. 2008).
o   Six révisions n’ont pas abouti
  • La révision de 1973 : sur le quinquennat : abandon pendant la procédure

La première, tentée par Georges Pompidou en 1973, avait pour objet de ramener à cinq ans la durée du mandat présidentiel.

Abandon de la procédure face à une majorité réduite : En octobre 1973, le projet a été voté par chacune des Chambres, mais à des majorités réduites laissant mal augurer de l’issue du Congrès (où la majorité qualifiée des trois cinquièmes est requise) : la procédure a donc été abandonnée. Le quinquennat fut adopté en 2000 mais à la suite d’une procédure entièrement nouvelle (v. ss 175).

  • La révision de 1974 : abandon pendant la procédure (pas d’inscription à l’ordre du jour)

Pour mêmes raisons, la modification du statut des suppléants de parlementaires devenus ministres, voulue par Valéry Giscard d’Estaing en 1974, n’a pas inscrite à l’ordre du jour du Congrès d’octobre de cette année, la majorité obtenue l’Assemblée hypothéquant le vote à Versailles (il a fallu attendre la révision de 2008 pour que ce projet soit repris et aboutisse). 

Le projet de modification des Titres VII. VIII, IX et X et le projet de loi constitutionnelle déposés au Sénat le Il mars 1993, qui reprenaient les conclusions du rapport Vedel, n’ont pas été inscrits à l’ordre du jour.

  • Le projet de révision de la Magistrature de 1998 : atteinte de la transmission dans la crainte d’un refus du congrés

Il en va de même du projet de révision du statut du Conseil supérieur de la magistrature voté par les Chambres en 1998 mais dont Jacques Chirac a refusé la transmission au Congrès durant un an. La convocation de celui-ci le 24 janvier 2000 fut abrogée par crainte de ne pouvoir obtenir la majorité qualifiée des trois cinquièmes. Le projet de révision a donc été renvoyé sine die, bloquant par la même occasion le projet de loi constitutionnelle relatif au statut de la Polynésie française voté par les deux assemblées en 1999. Ce statut a pu être adopté après la révision de 2003 relative aux collectivités territoriales. Quant au Conseil supérieur de la magistrature, son statut a été refondu lors de la révision de 2008.

  • Le projet d’encadrement de l’équilibre budgétaire de 2011 : remplacement par une loi organique se concentrant sur une partie

Enfin le projet d’introduction dans la Constitution de la « règle d’or » de l’équilibre budgétaire, en application des décisions de l’Union européenne, bien qu’adopté en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat en juillet 2011, n’a pas été transmis au Congrès (il n’aurait pas obtenu la majorité qualifiée) ni soumis au référendum. Une simple loi organique reprenant une partie du dispositif (après avis favorable du Conseil constitutionnel) en a tenu lieu.

o   Une adoption complète reste sous la menace du vote de la loi organique de mise en œuvre

L’adoption complète d’une révision de la Constitution ne signifie pas pour autant son entrée en vigueur. De nombreuses modifications de la Constitution ne sont pas d’applicabilité directe et nécessitent des lois organiques pour leur mise en œuvre. Or rien ne garantit que le législateur adoptera la loi organique nécessaire si celle-ci n’est pas votée dans la foulée de la révision, pour peu que la majorité (ou le détenteur du pouvoir) change, voire que des arrière-pensées tactiques rendent le législateur circonspect.

Exemple : C’est ainsi que la loi organique nécessaire pour que la disposition de la révision de février 2007 relative à la destitution du chef de l’État (Const., nouv. art. 68) entre en vigueur n’a été mise à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale que le 22 décembre 2010 et votée en janvier 2012 pour n’être examinée et votée par la Sénat qu’en octobre 2014 !

>> Cette situation est d’autant plus choquante qu’elle peut conduire à des déséquilibres graves. Ainsi cette révision de 2007 (dont l’origine remonte au rapport Avril préc. de 2002) était d’applicabilité directe pour ce qui concerne l’immunité totale dont jouit le président de la République durant son mandat alors qu’elle nécessitait une loi organique pour ce qui concerne sa destitution.

D.    La nouvelle architecture de la Constitution

La Constitution de 1958 a donc fait l’objet de modifications nombreuses et substantielles en plus de cinquante ans qui, tout en laissant son architecture apparente peu modifiée (si l’on excepte la disparition du Titre consacré à la Communauté franco africaine en 1995 et l’introduction des Titres consacré à l’Union européenne en 1988′ à la responsabilité pénale des membres du gouvernement en 1993, aux dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie en 1998 et au Défenseur des droits en 2008), ont profondément bouleversé son contenu.

La distinction entre les dispositions de principe (qui fondent l’État de droit et constituent une supra-constitutionnalité garantie par la jurisprudence constitutionnelle) et les dispositions techniques, révisables selon les circonstances, fonde désormais une pratique constitutionnelle qui n’était nullement envisagée par les fondateurs du régime.

1.    Les principes fondamentaux de l’État de droit

a)     Une densification par la prise d’importance du Conseil Constitutionnel

Les dispositions relatives aux principes fondamentaux – mentionnées au départ dans le court préambule de la Constitution avec simple valeur déclarative — se sont trouvées densifiées à partir du moment où les références du Préambule à la Déclaration de 1789 et au Préambule de la Constitution de 1946 ont été systématiquement utilisées, depuis sa décision Liberté d’association du 16 juillet 1971, par le Conseil constitutionnel mué progressivement d’organe para-politique de contrôle du parlement en juridiction constitutionnelle sur le modèle européen.

>> Le Conseil n’a pas hésité, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois, à donner valeur de droit positif aux principes contenus dans ces textes, mentionnés par eux (par exemple les principes fondamentaux reconnus par les lois de la (Troisième] République auxquels fait allusion le Préambule de 1946) ou découlant d’eux.

b)    Une densification sous le prisme de l’actualisation et de la création

Au travail jurisprudentiel du Conseil constitutionnel de modernisation de ces principes se sont ajoutées les révisions constitutionnelles :

  • Actualisation : Celles-ci ont actualisé les principes politiques mentionnés aux articles 1 à 4 pour tenir compte de l’évolution des mœurs (parité hommes/femmes) ou de l’État (décentralisation, rôle des partis politiques).
  • Création : De même, le développement croissant du droit de l’environnement a conduit à la reconnaissance, après les droits individuels (1789) et les droits sociaux (1946), d’une nouvelle catégorie de droits fondamentaux, introduits en 2005 dans la Constitution (sous forme de Charte annexée à la Constitution) afin de constitutionnaliser les principes de protection de l’environnement. Ces principes sont, pour l’essentiel, de nature para-juridique (principe de précaution, de développement Aurable, de prévention) et leur origine souvent internationale (traités internationaux ou européens) souligne la part croissante des normes de droit international public dans  les constitutions et notamment les déclarations des droits.
c)     Une densification au service d’une garantie des droits fondamentaux

Inutilité de la révision : Cette évolution a conduit le comité présidé par Madame Simone Veil et chargé par Nicolas Sarkozy de proposer une actualisation du Préambule, de conclure (en déc. 2008) à l’inutilité d’une révision.

Double protection : La protection des droits fondamentaux (et leur définition) étant désormais assurée par le juge constitutionnel pour ce qui est de la Constitution et par le juge judiciaire ou administratif pour ce qui est des traités internationaux et européens (comme la CEDH) et cette jurisprudence n’ayant pas besoin d’une codification constitutionnelle qui la figerait.

2.    Les organes constitutionnels

a)     Adaptations des dispositions techniques sans remise en cause fondamentale

Quant aux dispositions techniques relatives aux différents organes constitutionnels, elles ont connu des adaptations parfois essentielles (mode d’élection et durée du mandat du président de la République, mode de saisine du Conseil constitutionnel, responsabilité des membres du gouvernement, pouvoirs du Parlement), qui n’ont pas remis formellement en cause la hiérarchie entre les organes ni la nature du régime.

b)    Adaptation progressive à l’Union Européenne

Plus fondamentale sur le long terme est l’introduction depuis 1992 du Titre reconnaissant la participation de la République française à l’Union européenne. Plutôt que d’introduire une disposition générale de transfert de compétence, le constituant a préféré une adaptation au coup par coup au fur et à mesure de l’évolution de la construction européenne, ce qui lui évite de s’interroger sur les buts futurs de cette construction et sur ses effets sur la Constitution et ses bases  théoriques (souveraineté, nation), et lui permet de préserver la souveraineté constitutionnelle de la France.

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